- 法.師.說.法 -

    在自詡為現代法治國家的臺灣，「比例原則」一詞不僅在學術領域應用廣泛，報章媒體也經常引用說明，對於社會大眾來講，比例原則已經不再是陌生的學術舶來品了。比例原則在公法學界與司法實務之應用頗為頻繁，其於學理上亦向來被視為是具有憲法位階的法律原則，依學者的看法，一般如以「法律保留原則」作為限制憲法上基本權利之準則者，則通常會以「比例原則」充當內在的界限（immanente Begrenzung）。在司法院大法官的諸多解釋裡，雖常有引用比例原則作為論證基礎者，惟如仔細觀察分析，往往不是一語帶過，就是各說各話。復有學者提出質疑，比例原則被形塑成公法上的帝王條款，則應該如同民法上的誠信原則一般珍惜使用，真的找不到適合個案的的具體原則或特別規範可供適用時，才應該訴諸此一無所不包的抽象性帝王條款。既稱是帝王條款，則理應是最後適用的壓箱寶，而非搖旗吶喊的先鋒部隊。比例原則之下雖然再區分出三種下位概念（目的正當性、手段必要性、限制妥當性），但其實說穿了仍然是「空洞的公式」，此乃觀察歷來大法官所做解釋中，應用比例原則卻得出各說各話結論的心得感想，可謂繁華一場終成空。

    以釋字第604號解釋為例（解釋爭點：交通處罰條例對持續違規停車予多次處罰之規定違憲？），解釋文指稱本案「道路交通管理處罰條例第56條第2項關於汽車駕駛人不在違規停放之車內時，執法人員得於舉發其違規後，使用民間拖吊車拖離違規停放之車輛，並收取移置費之規定，係立法者衡量各種維護交通秩序之相關因素後，合理賦予行政機關裁量之事項，不能因有此一規定而推論連續舉發並為處罰之規定，違反憲法上之比例原則。」贊同本案並不違反比例原則的有彭鳳至大法官與城仲模大法官。彭大法官於協同意見書中指出，「道路交通管理處罰條例第85條之1規定，藉舉發違規事實之次數，而可能造成行為人分別受到處罰之結果，乃立法者考量道路交通管理處罰條例之立法目的，鑑於道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，必須具有機動性之特性，而違規停車行為對交通秩序影響重大，故須嚴厲警惕行為人遵守停車規定之必要措施。其目的正當、手段適合且所欲維護之公益顯然大於私益，於狹義比例原則亦無違背，與憲法尚無牴觸。」另外，城大法官於協同意見書中亦指稱，「立法者對於行為人之同一行為予以連續處罰之規定，必須受到比例原則的檢視。就本案而言，處罰條例第85條之1『連續舉發』措施，其目的在於排除交通障礙、維持交通順暢及避免交通事故之發生，其以連續處罰之方式課予行為人金錢給付之義務，進而強制人民遵守處罰條例禁止違規停車之規定，應有助於上開目的之達成，而符合適當性原則。再者，就立法者為達成前述目的，應選擇如何之手段始符合必要性原則而言，其故可選擇對於同一違規行為僅予一次處罰之方式為之，但之所以須『連續舉發』的原因即在於，交通執法人員對行為人為第一次舉發後，仍無法促使其遵守法定義務使然，故連續舉發仍不失為係達到目的之較為有效的手段。基於行政效率之考量，在逕行拖吊之執行手段，現實上並無法行使之情況下，以連續舉發之方式來達成行政目的，仍未違反必要性原則之要求。此外，就採取『連續舉發』之手段，與維持交通秩序、確保交通安全之公共目的間的合比例要求而言，該手段對於目的之達成並未顯然失衡，是系爭規定亦與狹義比例原則之要求無違。」

    雖然一樣是適用比例原則的立證方式，廖義男與許玉秀兩位大法官卻得出迥然不同的結論，並認為系爭法規是違憲的。廖大法官在其部分協同部分不同意見書中提到，「就該細則規定之內容而言，以每逾二小時為連續舉發之標準，衡量其因此而使人民可能受處罰之次數及因此而應負擔之罰鍰金額尚屬有限，而就其產生多次處罰之遏阻作用，對維護交通秩序、確保交通安全之立法目的而言，亦有助益，因而可認為其手段，對於目的之達成並不過份。惟一律以二小時為連續舉發之標準，而未考慮於交通壅塞路段或交通尖峰時刻，違規停車狀態縱不逾二小時亦有嚴重影響交通秩序者，是其規定過於僵化，未容許主管機關得因地制宜，在明確之一定原則下得為彈性處理，亦有礙維護交通秩序之管制目的之達成。就此而言，其手段對目的之達成，即不適當，而與憲法上之比例原則有違。」許大法官在其不同意見書中則指道，「在違規停車的情形，可以責令行為人自行移置車輛、由交通勤務人員代為移置或逕行拖吊，以排除持續的違規行為所造成的違規狀態，在違規行為沒有終止之前，違規行為還是在實現違規不法構成要件，因此仍然是秩序罰的處罰對象。如果只看到如何利用執行罰排除違規狀態，看不見違規行為持續危害交通安全侵害法益的事實，而不施以秩序罰，則屬評價不足而與比例原則不合」。

    從上述的對照與比較可以得知，比例原則的概念化操作在結合具體事例後往往會因為案件中解釋者主觀選擇的判斷要素不同而呈現出迥異的結論，這是比例原則的功能性困境，也是應用比例原則的風險性（不確定性）。在上述簡要的說明之後，是否還覺得比例原則是審查標準的尚方寶劍，自是值得懷疑與商榷的！可以說，所謂的「比例原則」，是你的比例？還是我的比例？恐怕都是，也都不是。